Wielkoskalowe inwestycje infrastrukturalne – zwłaszcza budowa nowych portów, terminali kontenerowych czy sztucznych nabrzeży – pochłaniają gigantyczne ilości surowców takich jak piasek, żwir i kamień.
Coraz częściej w branży mówi się jednak o zastąpieniu części tych materiałów tzw. refulatem – urobkiem wydobywanym przy okazji pogłębiania torów wodnych, akwenów portowych i podejść do portów.
Choć brzmi to technicznie, w praktyce chodzi o naturalny, często dobrze uziarniony piasek (lub mieszankę piasku i żwiru), który pod względem parametrów inżynierskich może świetnie sprawdzić się jako „wypełniacz” przy budowie współczesnych obiektów hydrotechnicznych.
Problem w tym, że droga refulatu z dna morza na plac budowy jest dziś daleka od prostej.
Zanim pierwsza łyżka koparki (a właściwie czerpaka pogłębiarki) trafi na teren inwestycji, inwestor musi pokonać gęstą sieć regulacji:
- od prawa geologicznego i górniczego,
- przez ustawę o obszarach morskich RP,
- po przepisy dotyczące odpadów oraz ocen oddziaływania na środowisko.
W efekcie inżynierowie i prawnicy mówią jednym głosem:
– nawet gdy refulat jest jakościowo „idealny”, bariery formalne potrafią zniweczyć ekonomiczny sens jego użycia.
Przyjrzyjmy się zatem krok po kroku obowiązującym dziś regułom gry:
- kto formalnie włada urobkiem,
- kiedy staje się on kopaliną, kiedy odpadem, a kiedy pełnoprawnym surowcem budowlanym.
Analizujemy również, jakie zmiany ustawowe i wykonawcze mogłyby realnie odblokować refulat dla inwestycji portowych.
Bez ryzyka dla środowiska, budżetu państwa ani zasad pomocy publicznej.
Refulat – co to w ogóle jest i dlaczego bywa problematyczny
Refulat to urobek, który powstaje w trakcie pogłębiania dna morskiego, rzek lub innych akwenów, a więc operacji niezbędnych, by współczesne statki o coraz większym zanurzeniu mogły swobodnie wchodzić do portów i manewrować w basenach portowych.
Z geologicznego punktu widzenia jest to mieszanina piasku, żwiru, frakcji pylasto‑iłowych, a nierzadko również osadów, w których mogą akumulować się metale ciężkie lub inne związki chemiczne pochodzące z działalności człowieka.
Dlatego każdorazowo przed jego wykorzystaniem konieczna jest dokładna charakterystyka składu mineralogicznego i chemicznego, aby wykluczyć ryzyko środowiskowe.
Jeżeli badania wskazują, że refulat nie stanowi zagrożenia dla ekosystemu, staje się atrakcyjnym surowcem budowlanym. Zarówno ekonomicznie – bo nie trzeba go dowozić z lądu, jak i ekologicznie – bo ogranicza się ślad węglowy transportu oraz wydobycie kopalin lądowych.
Urobek z prawnej perspektywy
Z perspektywy prawa refulat należy jednak traktować bardzo ostrożnie.
Urobek wydobyty z dna morskiego jest własnością Skarbu Państwa, a w jego imieniu gospodarują nim właściwi dyrektorzy urzędów morskich. To oni odpowiadają nie tylko za bezpieczeństwo żeglugi, ale też za gospodarkę piaskiem morskim.
W praktyce oznacza to, że każda tona urobku jest mieniem publicznym i podlega ścisłej kontroli.
Jeżeli prace pogłębiarskie prowadzi sam urząd morski – tak jak miało to miejsce w 2024 roku, gdy Urząd Morski w Gdyni pogłębiał tor podejściowy do Ustki i prowadził refulację pobliskich plaż – powstały materiał trafia z reguły na wskazane klapowisko lub od razu na plażę, lecz nie można go przekazać bezpośrednio prywatnemu inwestorowi.
Przepisy nie przewidują bowiem trybu, w którym mienie Skarbu Państwa, jakim jest urobek, mogłoby zostać „odsprzedane” lub „przekazane” przedsiębiorcy bez procedur.
Skalę problemu najlepiej ilustruje przykład rozbudowy terminalu kontenerowego Baltic Hub. Aby zbudować nowy terminal T3 i zalądowić 36 ha akwenu, inwestor potrzebował ok. 4,3 mln m³ piasku o ściśle określonych parametrach geotechnicznych.
Teoretycznie materiał ten mógłby pochodzić z prowadzonych równolegle prac pogłębiarskich w Zatoce Gdańskiej, lecz w praktyce było to niemożliwe – Urząd Morski nie ma uprawnienia do bezpośredniej sprzedaży surowca budowlanego. Tymczasem budowa postępowała, a inwestor musiał w krótkim czasie znaleźć setki tysięcy ton wypełnienia z innych źródeł.
Na przeciwległym krańcu wybrzeża, w Szczecinie, sytuacja wyglądała odmiennie. Prywatny właściciel terminalu do przeładunku metanolu prowadził pogłębianie nabrzeża w pasie 30 m od linii brzegowej. I - za zgodą Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie – natychmiast wykorzystywał wydobyty refulat do rozbudowy własnej infrastruktury. Urząd racjonalnie uznał, że materiał pozostaje w granicach terenu przedsiębiorstwa, które ma prawo władać również pasem wody do 30 m od nabrzeża, więc poza standardowymi uzgodnieniami środowiskowymi nie wprowadzono dodatkowych ograniczeń.
Oba przypadki pokazują, że pozyskiwanie i wykorzystywanie refulatu nie jest uregulowane w jednolity sposób.
Brakuje ustawowej definicji refulatu i jasnych procedur wskazujących, czy stanowi on własność Skarbu Państwa, a jeśli tak – na jakich zasadach można przekazywać go podmiotom prywatnym.
Wątpliwości nie budzą jedynie transakcje między jednostkami publicznymi. Gdy Urząd Morski w Szczecinie pogłębiał tor wodny, bez przeszkód przekazał urobek Zarządowi Morskich Portów Szczecin i Świnoujście. Taka wymiana wewnątrz podmiotów Skarbu Państwa nie rodzi problemów z ekwiwalentnością ani z wyceną materiału.
Jednak w przypadku firm prywatnych natychmiast pojawiają się kwestie:
- ceny,
- ryzyka niedozwolonej pomocy publicznej,
- odpowiedzi na pytanie, dlaczego to właśnie dana spółka – a nie inna – otrzymała (nawet odpłatnie) refulat.
Problem koncesjonowania wydobycia urobku
Kolejną przeszkodą jest to, że urobek morski – zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze – jest traktowany jak każda inna kopalina. Oznacza to, że jego wydobycie w celu osiągnięcia korzyści gospodarczej wymaga uzyskania koncesji geologiczno‑górniczej. Aby jednak ubiegać się o koncesję, podmiot musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, a w przypadku dna morskiego administracja terenami należy do urzędów morskich, które same nie prowadzą działalności gospodarczej.
W efekcie prywatny inwestor, nawet gdyby posiadał flotę pogłębiarek i laboratoria badawcze, nie ma narzędzia, by legalnie wydobyć urobek z toru wodnego prowadzonego przez urząd morski i przenieść go na swoją inwestycję.
Jeśli urobek nie może zostać zagospodarowany w bezpośrednim sąsiedztwie, trafia na wyznaczone klapowisko, czyli miejsce odkładu. Z biegiem lat takie pola tworzą rozległe sztuczne ławice, które teoretycznie mogłyby służyć jako „bank” materiału dla przyszłych projektów hydrotechnicznych, lecz ponowne pobranie złoża wymagałoby nowej koncesji i pełnej procedury oceny oddziaływania na środowisko. W rezultacie piasek, który już raz został wydobyty i przetransportowany, najczęściej pozostaje w klapowisku na dziesięciolecia.
Rynek zdaje sobie sprawę z tej luki prawnej, dlatego jedynym efektywnym sposobem pozyskiwania dużych ilości kruszywa morskiego pozostaje klasyczna działalność górnicza pod pełną koncesją.
Tutaj pojawia się prywatna spółka – chyba jedyny przedsiębiorca w Polsce, który uzyskał długoterminowe koncesje na eksploatację złóż „Południowa Ławica Środkowa” i „Zatoka Koszalińska”.
Procedura koncesyjna trwała około ośmiu lat i wymagała szeregu wierceń geologicznych, kompleksowych raportów środowiskowych, uzgodnień z administracją morską i organami ochrony przyrody.
Dzięki temu firma dysponuje dziś zasobem ponad siedemdziesięciu milionów ton kruszywa morskiego. Do jego pozyskiwania wykorzystywana jest pogłębiarka DC Orisant (zbudowana w 2018 roku jednostka typu TSHD o długości 142 metrów i spalinowo‑elektrycznym napędzie), która na bieżąco odsiewa materiał i odprowadza do ładowni wyłącznie frakcję żwirową o założonym granulometrze.
Kosztowna działalność wydobywcza
Jakość wydobywanego kruszywa z dna morskiego jest bardzo wysoka. Dzięki naturalnemu płukaniu osadów w wodzie morskiej materiał jest pozbawiony zanieczyszczeń organicznych, charakteryzuje się dobrą wytrzymałością na miażdżenie i wysoką mrozoodpornością, co czyni go idealnym do betonów konstrukcyjnych, mieszanek bitumicznych i robót hydrotechnicznych. Struktura złoża powoduje, że udział frakcji grubych, czyli kamieni i grubego żwiru, wynosi około osiemdziesięciu procent, a frakcje piaskowe jedynie dwadzieścia procent, co jest dokładnym odwróceniem proporcji typowych żwirowni lądowych.
Nie zmienia to faktu, że wydobycie morskie jest kosztowne. Pogłębiarka klasy DC Orisant to pływająca fabryka, której utrzymanie i amortyzacja wymagają znaczących nakładów. Statek musi pokonywać około dziewięćdziesiąt mil morskich między złożem a portem rozładunku, a każde wejście do portu wiąże się z opłatami i skomplikowaną logistyką.
Co więcej, brak realnej konkurencji sprawia, że ceny kruszywa morskiego utrzymują się na wysokim poziomie. Mimo to inwestorzy portowi i tak preferują ten materiał, bo alternatywą jest dowóz kilku milionów metrów sześciennych piasku drogą lądową, a to generowałoby tysiące kursów ciężarówek, korki i emisję CO₂.
W Europie Zachodniej eksploatacja złóż morskich ma długą tradycję.
Największym producentem jest Wielka Brytania, a za nią plasują się Dania, Holandia i Belgia. Polska dopiero buduje ten segment rynku, wydobywając obecnie do miliona ton kruszywa rocznie. Ale nawet przy większej skali wydobycia w Polsce zaspokoiłoby to około połowy zapotrzebowania budowlanego Pomorza w okresach wysokiej koniunktury.
Wysoka cena surowca, brak alternatywnych dostawców i formalna niemożność pozyskania refulatu bezpośrednio od urzędów morskich sprawiają, że inwestorzy portowi znajdują się między młotem a kowadłem.
Albo korzystają z drogiego, lecz natychmiast dostępnego kruszywa z koncesji komercyjnej, albo ponoszą ogromne koszty transportu lądowego.
Dopóki ustawodawca nie stworzy jasnych reguł, które pozwolą urzędom morskim legalnie sprzedawać lub gospodarować urobkiem – np. na drodze przetargu – refulat pozostanie paradoksalnie materiałem deficytowym. A przecież leży tuż pod naszymi stopami, a właściwie pod kilkunastoma metrami wody.
Refulat jako odpad – jeszcze jeden problem prawny
Z chwilą, gdy analizy wykazują przekroczenie dopuszczalnych stężeń metali ciężkich, czy związków ropopochodnych, refulat staje się odpadem (w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach).
Ten status uruchamia pełną kaskadę obowiązków administracyjnych.
Po pierwsze materiał musi trafić do podmiotu posiadającego decyzję na przetwarzanie, a więc na rodzaj odzysku oznaczony symbolem R5 – „recykling lub odzysk innych nieorganicznych materiałów”. Dopiero tam, pod nadzorem Inspekcji Ochrony Środowiska, przeprowadza się proces oczyszczania, odsiewania i stabilizacji, którego finalnym efektem ma być kruszywo spełniające normy budowlane.
Sama procedura utraty statusu odpadu jest wieloetapowa. Laboratorium akredytowane musi sporządzić pełny profil fizykochemiczny urobku. Jeżeli jakakolwiek wartość przekroczy limity określone w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów i wytycznych HELCOM, materiał pozostaje odpadem i nie może być nigdzie wykorzystany, tylko zutylizowany.
Dopiero uzyskanie wyników mieszczących się w normach otwiera drogę do wniosku o utratę statusu odpadu, który składa się łącznie z projektem technologii odzysku, charakterystyką końcowego produktu, planem monitoringu jakości i oświadczeniem, że kruszywo będzie trafiać do ściśle określonych zastosowań budowlanych.
Inwestorzy muszą zatem nie tylko badać kruszywo, lecz także weryfikować, czy dostawca dysponuje decyzją na przetwarzanie odpadów wydaną na podstawie ustawy o odpadach. Brak aktualnego zezwolenia oznacza ryzyko kar administracyjnych oraz odpowiedzialności solidarną za potencjalną szkodę w środowisku.
Dopóki nie powstanie dedykowane rozporządzenie dla morskiego urobku, procedura odzysku pozostanie najwęższym gardłem w łańcuchu dostaw kruszyw do dużych inwestycji hydrotechnicznych i portowych.
Samodzielne pozyskiwanie refulatu przez inwestora budującego terminal
W przypadku, gdy firma odpowiedzialna za budowę portowego terminalu chciałaby sama pozyskiwać refulat z pogłębiania dna morskiego i wykorzystywać go do swojej inwestycji, w zasadzie jest to niemożliwe.
Po pierwsze, firma musiałaby w pierwszej kolejności wygrać przetarg na prace pogłębiarskie w danym obszarze. To samo w sobie jest wyzwaniem. Takie przedsięwzięcia są dużymi inwestycjami i wymagają specjalistycznego sprzętu oraz doświadczenia w realizacji prac hydrotechnicznych.
Po drugie, taka firma musiałaby zapewnić odpowiednie zasoby kadrowe, organizacyjne oraz narzędziowe, które umożliwiłyby przeprowadzenie takiego projektu w sposób zgodny z przepisami prawa. Tylko firma posiadająca odpowiednią wiedzę, doświadczenie i sprzęt byłaby w stanie przeprowadzić takie prace w sposób profesjonalny i zgodny z obowiązującymi normami ochrony środowiska. Jednocześnie byłaby odpowiedzialna za budowę terminalu, co także jest jeszcze bardziej angażującym przedsięwzięciem.
Po trzecie, firma musiałaby udowodnić ekwiwalentność świadczeń w procesie pobierania refulatu i jego późniejszego wykorzystania w ramach realizowanej inwestycji.
Ponadto, istotnym zagadnieniem jest również kwestia pomocy publicznej. W przypadku pozyskiwania refulatu przez firmę budującą terminal, istnieje ryzyko, że może to zostać uznane za nieuzasadnioną pomoc publiczną ze strony Skarbu Państwa. A to może generować dodatkowe procedury kontrolne, mające na celu wykluczenie nieprawidłowości.
Okazuje się, że decyzja o wykorzystywaniu refulatu z pogłębiania dna morskiego przez tę samą firmę, która realizuje projekt budowlany, jest bardzo utrudniona.
Ostatecznie, przedsiębiorstwa budujące np. terminale, pozyskują piasek ze źródeł lądowych i firm komercyjnych.
Propozycje zmian w przepisach prawnych
Aby uprościć i przyspieszyć proces wykorzystania refulatu w budowie terminali oraz innych inwestycjach infrastrukturalnych, konieczne jest wprowadzenie szeregu zmian prawnych.
W szczególności, trzeba uwzględniać usprawnienie procedur administracyjnych oraz klarowne określenie zasad, które umożliwią wykorzystanie refulatu w sposób efektywny i zgodny z normami ochrony środowiska.
Poniżej kilka naszych sugestii:
1. Stworzenie dedykowanego rozporządzenia dotyczącego refulatu
Konieczne byłoby opracowanie szczegółowego rozporządzenia, które w sposób jednoznaczny określi procedurę przekształcania refulatu w materiał budowlany.
Przepisy te powinny obejmować m.in. normy jakościowe, procesy odzysku oraz wymagania systemowe.
Warto przy tym odwołać się do analogicznych regulacji dotyczących innych materiałów odpadowych, takich jak destrukt asfaltowy.
Takie rozporządzenie mogłoby zdefiniować standardy jakościowe, np. dopuszczalny poziom zanieczyszczeń w refulacie oraz określić szczegółowe procesy oceny i monitoringu.
2. Nadanie specjalnych uprawnień urzędom morskim do sprzedaży refulatu
Urzędy Morskie, jako instytucje odpowiedzialne za zarządzanie obszarami morskimi w Polsce, powinny uzyskać specjalne uprawnienia do sprzedaży wydobytego refulatu lub jego przekazywania na innej podstawie prawnej.
Dziś brak takich regulacji skutkuje tym, że nie można przekazać urobku inwestorom prywatnym w sposób w pełni legalny. A to blokuje efektywne wykorzystanie refulatu w budowie infrastruktury portowej.
Przykładem zmiany może być nowelizacja ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
3. Uproszczenie procedur administracyjnych
Aktualne procedury związane z uzyskiwaniem koncesji na wykorzystanie refulatu są czasochłonne i skomplikowane. Procesy administracyjne związane z pozyskaniem odpowiednich zezwoleń na jego wydobycie, transport czy wykorzystanie w budownictwie często trwają od kilku miesięcy do kilku lat, co znacznie wydłuża czas realizacji inwestycji.
Należy wprowadzić jednolitą procedurę, która obejmowałaby wszystkie etapy:
- od uzyskania zezwolenia na usunięcie refulatu z wód,
- przez ocenę oddziaływania na środowisko,
- po decyzję o jego odzysku.
Takie postępowanie mogłoby być realizowane w ramach jednego organu administracyjnego, co znacznie przyspieszyłoby procesy i zminimalizowało biurokratyczne opóźnienia.
4. Wprowadzenie jasnych kryteriów klasyfikacji refulatu
Obecnie nie ma jednoznacznych kryteriów określających moment, w którym refulat przestaje być odpadem, a zaczyna być traktowany jako materiał do odzysku. W związku z tym dobrym pomysłem wydaje się opracowanie szczegółowych kryteriów klasyfikacji refulatu, które umożliwią jego szybsze uznanie za materiał budowlany.
Takie przepisy powinny jasno określać, kiedy refulat przestaje być odpadem w rozumieniu prawa ochrony środowiska, a staje się materiałem, który można wykorzystać w budownictwie.
Kryteria te mogłyby obejmować minimalne wymagania dotyczące jakości refulatu, np. dopuszczalne stężenia metali ciężkich, zanieczyszczeń organicznych i chemicznych, a także procedury monitoringu w trakcie i po wykorzystaniu materiału w inwestycjach.
Wprowadzenie tych zmian pozwoli na bardziej efektywne wykorzystanie refulatu, co z jednej strony obniży koszty inwestycji infrastrukturalnych, a z drugiej przyczyni się do bardziej zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi i ochrony środowiska.
Podsumowanie
Wykorzystanie refulatu z pogłębiania dna morskiego w budowie terminali portowych oraz innych inwestycji infrastrukturalnych stanowi znaczący potencjał zarówno z ekonomicznego, jak i ekologicznego punktu widzenia.
Refulat, będący urobkiem powstającym podczas pogłębiania torów wodnych, zawiera różne materiały, takie jak piasek, muł, żwir, które mogą być użyteczne w budownictwie, o ile spełniają odpowiednie standardy jakościowe.
Jednak proces wykorzystania refulatu w Polsce napotyka szereg trudności prawnych i administracyjnych, które znacząco wydłużają czas realizacji inwestycji i podnoszą koszty. Związane są one przede wszystkim z klasyfikowaniem refulatu jako odpad, co wiąże się z koniecznością przejścia przez czasochłonne i kosztowne procedury odzysku.
Brak dedykowanych przepisów dotyczących statusu „produktu ubocznego” oraz niejednoznaczne regulacje utrudniają przekształcenie refulatu w materiał budowlany.
Istotnym wyzwaniem jest również status prawny refulatu, który jako własność Skarbu Państwa znajduje się pod Zarządem Urzędów Morskich. W wyniku tego, Urzędy Morskie, mimo iż odpowiadają za gospodarkę morską, nie mają uprawnień do bezpłatnego przekazywania lub sprzedaży wydobytego refulatu inwestorom prywatnym.
Dodatkowo, komercyjne wydobycie urobku z dna morskiego wymaga koncesji, co stwarza dodatkowe bariery w dostępie do tego materiału.
Niemniej, wydaje się, że przy dobrej woli organów administracji państwowej można ten temat dosyć zgrabnie i efektywnie uregulować z korzyścią dla wszystkich podmiotów biorących w portowych inwestycjach.
