Local content w energetyce wiatrowej – rządowa definicja „komponentu krajowego” i jej znaczenie

Local content to z pewnością pojęcie o podstawowym znaczeniu z perspektywy budowania silnej gospodarki wiatrowej na Morzu Bałtyckim. Dlatego rządowa inicjatywa „Local Content. Z korzyścią dla Polski”, która ma nie tylko zdefiniować samo pojęcie, ale też wprowadzić zasady jego stosowania jest niezwykle ważna dla transformacji energetycznej, inwestycji infrastrukturalnych i całego sektora offshore wind.  

O local content pisaliśmy już m.in. tu: Local Content w offshore wind – wyzwania w formułowaniu definicji

Przedstawiona przez Ministerstwo Aktywów Państwowych (dalej: MAP) definicja, metodologia pomiaru oraz propozycja Kodeksu Dobrych Praktyk mogą realnie wpłynąć na sposób przygotowywania przetargów, budowania konsorcjów, raportowania łańcuchów dostaw i oceny ofert w projektach energetycznych. 

Od hasła do standardu 

Local content przez lata funkcjonował w polskiej debacie głównie jako postulat gospodarczy. Chodziło o to, aby jak największa część wielkich inwestycji infrastrukturalnych pozostawała w kraju. W sektorze morskiej energetyki wiatrowej temat był obecny od początku prac nad ustawą offshore (a więc już na etapie Sector Deal!), ale dotąd brakowało jednolitej, operacyjnej definicji, która mogłaby być stosowana przez inwestorów, zamawiających, spółki Skarbu Państwa, dostawców i podwykonawców. Jednym słowem nie było definicji dla wszystkich uczestników łańcucha dostaw. 

Projekt MAP „Local Content. Z korzyścią dla Polski” zmienia tę perspektywę. Ministerstwo wskazuje, że celem programu jest polonizowanie łańcuchów dostaw, zwłaszcza w inwestycjach realizowanych przez spółki z udziałem Skarbu Państwa i zwiększanie strategicznej autonomii oraz bezpieczeństwa gospodarczego Polski jako „głównego gracza” zainteresowanego rozwojem tej gałęzi gospodarki.  

Z perspektywy prawnej najważniejsze jest, że local content zaczyna przechodzić z poziomu deklaracji politycznej do poziomu narzędzia zarządczego, zakupowego i kontraktowego. Oznacza to, że w kolejnych projektach inwestycyjnych coraz większego znaczenia mogą nabierać nie tylko cena, termin i doświadczenie wykonawcy, ale też struktura łańcucha dostaw, udział krajowych podmiotów, lokalna zdolność serwisowa, kompetencje przemysłowe w Polsce i transparentność raportowania. A wszystko to w zgodzie z unijnym prawem, które gwarantuje, że firmy z całej Unii Europejskiej muszą być traktowane na równi z firmami polskimi. 

Rządowa definicja komponentu krajowego 

Według przedstawionego przez MAP ujęcia „komponent krajowy” oznacza wartość towarów lub usług wyprodukowanych albo świadczonych przez podmiot krajowy, przy uwzględnieniu kryteriów kwalifikacji danego podmiotu jako krajowego. Ta definicja ma być stosowana w pierwszej kolejności w pilotażu dla branży energetycznej, w którym zamawiający, dostawcy i poddostawcy będą ujawniać strukturę łańcucha dostaw w formularzach przekazywanych do GUS.  

To istotna zmiana. Local content nie jest już rozumiany wyłącznie jako narodowość kapitału albo miejsce rejestracji spółki. Rządowa definicja próbuje uchwycić rzeczywisty wkład gospodarczy:  

• gdzie wykonywana jest działalność, 
• gdzie powstaje wartość dodana, 
• gdzie odprowadzane są podatki, 
• gdzie zatrudnieni są pracownicy i 
• czy przedsiębiorca jest trwale obecny na polskim rynku. 

Takie podejście może mieć szczególne znaczenie dla offshore wind. Łańcuch dostaw morskich farm wiatrowych jest z natury międzynarodowy. Turbiny, fundamenty, kable, statki instalacyjne, systemy elektroenergetyczne, porty serwisowe, usługi projektowe i eksploatacyjne często angażują podmioty z wielu państw. Nie oznacza to jednak, że nasz udział krajowy jest niemożliwy. Przeciwnie – może występować na wielu poziomach: od produkcji komponentów stalowych, przez usługi portowe, logistykę, projektowanie, badania środowiskowe, cyberbezpieczeństwo, serwis, transport morski, aż po szkolenie kadr. 

Kryteria „krajowości” podmiotu 

Kodeks Dobrych Praktyk, nie mniej ważny niż sama definicja local content, przewiduje punktową ocenę krajowości przedsiębiorcy. Kryteria obejmują m.in. siedzibę jednostki dominującej najwyższego szczebla w Polsce, wykonywanie głównego przedmiotu działalności na terytorium Polski, polską rezydencję podatkową, zatrudnianie ponad 50% pracowników będących polskimi obywatelami lub mieszkańcami Polski, którzy płacą w Polsce podatki i składki ZUS, siedzibę w Polsce i co najmniej trzyletnią działalność oraz generowanie ponad 50% rocznych obrotów w Polsce. Poszczególnym kryteriom przypisano wagi od 10% do 25%.  

Dla przedsiębiorców oznacza to konieczność wcześniejszego przygotowania danych potwierdzających ich status. Sama rejestracja w KRS może nie wystarczyć. Znaczenie będą miały również dane podatkowe, struktura grupy kapitałowej, miejsce faktycznego prowadzenia działalności, struktura zatrudnienia, udział obrotów generowanych w Polsce oraz sposób dokumentowania tych informacji. 

W praktyce może to prowadzić do powstania nowej kategorii dokumentacji przetargowej i kontraktowej:  

• oświadczeń local content 
• ankiet dostawców, obowiązków raportowych wobec zamawiającego, 
• klauzul dotyczących podwykonawstwa,  
• mechanizmów audytu łańcucha dostaw, 
• zobowiązań do aktualizacji danych w kolejnych latach realizacji umowy. 

Sektor szczególnie wrażliwy 

W morskiej energetyce wiatrowej temat local content nie jest nowy. Ustawa offshore już wcześniej wprowadziła obowiązek przedstawiania planu łańcucha dostaw materiałów i usług w procesie ubiegania się o wsparcie oraz w prekwalifikacji do aukcji, ze szczególnym uwzględnieniem udziału podmiotów lokalnych. Przewidziano również obowiązek prowadzenia dialogu technicznego z potencjalnymi dostawcami i składania sprawozdań z realizacji planu.  

Nowa definicja MAP może więc uzupełnić dotychczasowy system. Do tej pory plany łańcucha dostaw pełniły przede wszystkim funkcję informacyjną i stymulacyjną. Teraz local content z założenia będzie mierzony bardziej jednolicie, a jego poziom stanie się elementem oceny efektywności zarządczej, polityki zakupowej i reputacji inwestora. Może też stać się narzędziem kontroli udziału zagranicznych przedsiębiorców w budowie polskiej infrastruktury krytycznej. 

Skala jest znaczna. Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej wskazuje, że potencjalne inwestycje mogą sięgać nawet 900 mld zł w offshore wind i 214 mld zł w onshore wind. Pokazuje to, jak duża część przyszłych wydatków inwestycyjnych może zostać objęta debatą o krajowym łańcuchu dostaw.  

Miękkie prawo, ale twarde konsekwencje 

Przedstawiona definicja local content nie jest wprowadzona ustawą, która automatycznie zmienia wszystkie postępowania zakupowe w Polsce. Mamy raczej do czynienia z instrumentem typu soft law, wspieranym przez politykę właścicielską Skarbu Państwa, Kodeks Dobrych Praktyk, KPI dla zarządów i mechanizmy raportowania. 

Kodeks Dobrych Praktyk wskazuje, że dotyczy zamówień udzielanych przez spółki z udziałem Skarbu Państwa w zakresie, którego nie obejmuje ustawa Prawo zamówień publicznych. Dla zamówień publicznych objętych PZP punktem odniesienia pozostaje natomiast Polityka zakupowa państwa na lata 2026–2029.  

Nie oznacza to jednak, że dokumenty MAP będą nieistotne. W spółkach Skarbu Państwa wytyczne właścicielskie, KPI, wewnętrzne regulaminy zakupowe i oczekiwania rad nadzorczych mogą mocno wpływać na praktykę kontraktowania. Dla wykonawców i podwykonawców oznacza to, że local content może stać się realnym elementem rozmów handlowych, prekwalifikacji, dialogów technicznych i negocjacji umownych, wpływając ostatecznie na siłę przebicia polskich firm. 

Local content nie może oznaczać prostej dyskryminacji 

Największym wyzwaniem będzie pogodzenie local content z zasadami prawa zamówień publicznych, prawa unijnego i zasadami konkurencji. W zamówieniach publicznych nie można po prostu przyznać preferencji wyłącznie dlatego, że wykonawca jest z Polski. Kryteria muszą być obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i powiązane z przedmiotem zamówienia. 

Bezpieczniejsze prawnie jest więc formułowanie wymagań przez pryzmat realnych potrzeb projektu. Mowa tu o bezpieczeństwie dostaw, dostępności serwisu, kosztach cyklu życia, czasie reakcji, cyberbezpieczeństwie, ograniczeniu ryzyk logistycznych, kompetencji lokalnego zespołu, jakości obsługi eksploatacyjnej, emisji transportowych czy zdolności utrzymaniowych.  

Oznacza to, że local content powinien być projektowany jako zestaw legalnych narzędzi zakupowych, a nie jako automatyczna preferencja narodowa. Zamawiający powinni więc korzystać z analizy potrzeb, podziału zamówień na części, kryteriów jakościowych, wymogów dotyczących ciągłości dostaw, klauzul serwisowych, obowiązków raportowania podwykonawstwa, ale też z kryteriów środowiskowych i społecznych powiązanych z przedmiotem zamówienia. 

Znaczenie dla inwestorów i wykonawców 

Dla inwestorów offshore wind rządowa definicja local content oznacza konieczność bardziej systemowego zarządzania łańcuchem dostaw. Już na etapie planowania projektu warto identyfikować te pakiety zakupowe, w których realnie możliwe jest zaangażowanie polskich dostawców. Dotyczy to zwłaszcza usług projektowych, portowych, logistycznych, serwisowych, środowiskowych, geotechnicznych, prawnych, doradczych, szkoleniowych, transportowych i części prac produkcyjnych. 

Dla wykonawców i dostawców definicja local content może stać się argumentem biznesowym. Firmy działające w Polsce powinny przygotować „profil local content”, czyli zestaw danych pokazujących ich krajowy wkład. Może to być struktura właścicielska, miejsce prowadzenia działalności, polska rezydencja podatkowa, zatrudnienie, lokalne zaplecze produkcyjne lub usługowe, doświadczenie w projektach energetycznych, zdolność do pracy w standardach offshore i gotowość do raportowania. 

Dla zagranicznych wykonawców local content nie musi być barierą. Może być zachętą do głębszego osadzenia działalności w Polsce w postaci tworzenia spółek zależnych, centrów serwisowych, zakładów produkcyjnych, partnerstw z polskimi przedsiębiorstwami, transferu know-how, wspólnych przedsięwzięć z lokalnymi dostawcami oraz programów szkoleniowych. 

Local content w umowach 

W projektach offshore wind local content będzie miał sens tylko wtedy, gdy zostanie przełożony na konkretne mechanizmy kontraktowe. W praktyce warto zastanowić się nad wprowadzeniem do umów: 

• klauzul raportowania udziału krajowego na poziomie wykonawcy, podwykonawców i dalszych poddostawców, 
• obowiązku informowania o zmianach w strukturze łańcucha dostaw, 
• zasad kwalifikacji podmiotów krajowych według przyjętej metodologii, 
• prawa zamawiającego do audytu danych local content, 
• zobowiązań dotyczących udziału lokalnego zaplecza serwisowego, 
• mechanizmów współpracy z polskimi MŚP, uczelniami, instytutami badawczymi lub centrami szkoleniowymi, 
• postanowień dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i danych wrażliwych,  
• zasad odpowiedzialności za nierzetelne oświadczenia local content. 

Szczególnej ostrożności wymaga przetwarzanie danych dotyczących pracowników. Kryterium zatrudniania ponad 50% pracowników będących obywatelami RP lub mieszkańcami Polski, którzy płacą w Polsce podatki i składki ZUS może wymagać posługiwania się danymi zagregowanymi, oświadczeniami i procedurami minimalizacji danych, tak aby nie tworzyć nadmiernych ryzyk z perspektywy ochrony danych osobowych. 

Ryzyka prawne 

Po stronie zamawiających największe ryzyka dotyczą nieprecyzyjnego opisania kryteriów „polskości”, nadmiernego ograniczenia konkurencji, braku związku wymogu z przedmiotem zamówienia, nieproporcjonalnych obowiązków raportowych oraz konfliktu między deklarowanym local content a rzeczywistym przebiegiem realizacji kontraktu. 

Po stronie wykonawców ryzkiem będzie z kolei składanie zbyt ambitnych deklaracji bez pokrycia w strukturze podwykonawstwa. W projektach offshore wind, gdzie harmonogramy są napięte, a dostępność komponentów i statków instalacyjnych ograniczona, każde zobowiązanie dotyczące udziału krajowego powinno być poprzedzone realną analizą rynku. Nadmierne obietnice mogą prowadzić do sporów kontraktowych, kar umownych, utraty wiarygodności lub problemów w kolejnych postępowaniach. 

Istotne będzie również zachowanie równowagi między ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a obowiązkami raportowymi. Łańcuch dostaw w offshore wind bywa wielopoziomowy, a dane o dostawcach, marżach, pochodzeniu komponentów czy strukturze kosztów mogą mieć znaczenie konkurencyjne. Dlatego dokumentacja local content powinna być projektowana z wyprzedzeniem, a nie dopiero na etapie kontroli lub sporu. 

Czy potrzebna jest ustawa 

Osobnej analizy wymaga fakt, że zmiany nie są wprowadzane ustawowo. Główne obawy dotyczą skuteczności proponowanych rozwiązań. Jednak wydaje się, że brak odrębnej ustawy o local content nie musi osłabiać nowego podejścia. W wielu obszarach większe znaczenie mogą mieć wewnętrzne polityki zakupowe, dobre praktyki, dialog z rynkiem, KPI dla zarządów, presja raportowa oraz profesjonalizacja zakupów. Jednocześnie brak ustawowego reżimu powoduje, że każdy zamawiający powinien bardzo starannie dobrać instrumenty prawne do rodzaju postępowania: inaczej w zamówieniu publicznym, inaczej w zakupach sektorowych, inaczej w zakupach prywatnych, a jeszcze inaczej w kontraktach spółek z udziałem Skarbu Państwa poza PZP. 

Dlatego doradzając inwestorom, wykonawcom i dostawcom w sektorze offshore wind nie stawiamy pytania, czy local content „obowiązuje”, lecz analizujemy, jak prawidłowo, bezpiecznie i skutecznie włączyć go do procesu inwestycyjnego, czyniąc z niego atut, a nie przeszkodę. 

Co należy zrobić już teraz 

Podmioty działające w sektorze offshore wind powinny rozpocząć od audytu własnego łańcucha dostaw. Warto sprawdzić, które elementy projektu mogą być realizowane przez podmioty krajowe, jakie dane są dostępne, jak wygląda struktura podwykonawstwa oraz czy umowy pozwalają na pozyskiwanie informacji potrzebnych do raportowania.  

Następnie trzeba przygotować wewnętrzną, spójną procedurę local content: kto zbiera dane, jak są one weryfikowane, kto składa oświadczenia, jakie dokumenty są archiwizowane i w jaki sposób chroniona jest tajemnica przedsiębiorstwa. W przypadku większych grup kapitałowych konieczne może być także uzgodnienie jednolitej metodologii raportowania na poziomie całej grupy. 

Wreszcie, już na etapie dialogu technicznego lub zapytań ofertowych warto komunikować swoje możliwości w zakresie local content. W nadchodzących latach przewagę mogą uzyskać ci dostawcy, którzy nie tylko posiadają kompetencje techniczne, ale potrafią udokumentować swój wkład w polską gospodarkę. 

Podsumowanie 

Wygląda na to, że rządowa definicja local content nie jest jedynie hasłem polityki gospodarczej. To zapowiedź nowego standardu w strategicznych inwestycjach energetycznych, infrastrukturalnych i przemysłowych. Dla offshore wind może to być jeden z kluczowych elementów kolejnego etapu rozwoju rynku. 

Najważniejsze będzie jednak to, aby local content był wdrażany zgodnie z prawem, przejrzyście i proporcjonalnie. Dobrze zaprojektowany może wspierać polskie firmy, zwiększać odporność łańcuchów dostaw i wzmacniać bezpieczeństwo energetyczne. Źle zaprojektowany może prowadzić do sporów, zarzutów dyskryminacji i nieefektywności zakupowej. 

Dla inwestorów, zamawiających i dostawców oznacza to jedno: local content staje się elementem, którym trzeba zarządzać tak samo profesjonalnie jak harmonogramem, budżetem, ryzykiem regulacyjnym i dokumentacją kontraktową.