Zakończono proces legislacyjny zmian do ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz kilku innych istotnych ustaw, w tym o portach i przystaniach morskich.
Nowelizacja wprowadza sporo nowości. Budzi sporo emocji i kontrowersji.
Dlaczego?
Przyjrzyjmy się najpierw procesowi legislacyjnemu.
Uchwalanie ustawy, czyli tzw. proces legislacyjny
Dla przypomnienia, 16.11.2022 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim i niektórych innych ustaw.
Następnie miał się nią zająć Senat.
Okazuje się, że równolegle 13.12.2022 r. do Sejmu wpłynął poselski projekt zmian w ustawie o portach i przystaniach morskich. Projekt ten dotyczy m.in. wprowadzenia przysługującemu Skarbowi Państwa prawa pierwokupu udziałów i akcji spółek handlowych będących właścicielami lub użytkownikami nieruchomości położonych w granicach portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.
Dodatkowo te same zmiany zostały zgłoszone w Senacie, do projektu tej pierwszej ustawy. I w dniu 15.12.2022 r. zostały przez Senat przyjęte. Zgodnie z procedurą ustawa z powrotem trafiła do Sejmu.
Oba projekty (ten poselski z 13.12.2022 r. oraz ten z 16.11.2022 r. z poprawkami Senatu) trafiły do Sejmu na burzliwe obrany Komisji Gospodarki Morskiej. Posłowie opozycji stawiali zarzuty o niekonstytucyjności szeregu wprowadzonych rozwiązań oraz cofnięcia zarządzania portami morskimi przed rok 1989 r., na co rządzących odpowiadali zarzutem o braku patriotyzmu i chęci wyprzedania polskiego majątku.
Nie było również zaskoczenia, gdy – w świetle przegłosowanych przez Senat poprawek – wnioskodawcy cofnęli swój projekt z 13.12.2022 r. Komisja skoncentrowała się na przyjęciu lub odrzuceniu poprawek Senatu. Ostatecznie rekomendowała ich odrzucenie (głosami opozycji).
Sejm jednak tym stanowiskiem się nie przejął i 13.01.2023 r. przyjął nowelizację, zgodnie z poprawkami senackimi.
Natomiast 25.01.2023 r. Prezydent podpisał ustawę. Tradycyjnie podkreślając jej zalety, od przepisów ważnych dla budowy morskiej energetyki wiatrowej poczynając.
Nie zauważyliśmy również żadnego prezydenckiego komentarza co do apelu szeregu organizacji branżowych o zawetowanie ustawy w części dotyczącej portowego prawa pierwokupu.
Jednak, sam proces uchwalania ustawy nie różnił się znacznie od zasad przyjętych w ostatnich latach. Oba projekty (z 16.11.2022 r., jak i z 13.12.2022 r.) były tzw. projektami poselskimi. Czyli formalnie nie wymagały społecznych konsultacji i takiej rzetelnej analizy, zwłaszcza dialogu z przedstawicielami branży. Wrażenie pozostaje takie, że ustawy miały być uchwalone jak najszybciej i bez jakichkolwiek obiektywnie krytycznych analiz.
Oczywiście mocno osłabia to niezbędną przy tak istotnych zmianach dyskusję, jakość stanowionego prawa i efektywność systemu prawnego.
Choć jako prawnicy w ostatnich latach do takiego sposobu procedowania już się niestety przyzwyczailiśmy.
Z drugiej strony – rzuca się w oczy, niezrozumiała z punktu widzenia późniejszych merytorycznych zarzutów opozycji, reakcja Senatu, który przecież niemal jednogłośnie przyjął poprawki będące przedmiotem sporu. Wydaje się, że było to działanie co najmniej nieprzemyślane i nieprzygotowane.
W konsekwencji, nie może zatem dziwić w tej sytuacji wycofanie drugiego z projektów poselskich w styczniu, skoro szybciej i bezboleśnie można było przyjąć (i to z pełnym poparciem Senatu) ten pierwszy projekt.
Zmiany w ustawach o bezpieczeństwie morskim
Nowelizacja wprowadza szereg zmian i to w kilku ustawach – Kodeksie morskim, Ustawie o Straży Granicznej, Ustawie o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki czy Ustawie o ochronie żeglugi i portów morskich, w której dodane zostały przepisy karne.
Można by tak jeszcze przez chwilę wymieniać i nie jest to dobra praktyka ustawodawcza.
Utrudnia podstawową orientację i śledzenie wprowadzanych zmian. Zwłaszcza, że są one przecież ważne dla funkcjonowania nie tylko całej branży szeroko pojętej gospodarki morskiej.
Najobszerniejsze i najbardziej newralgiczne zmiany przewiduje się zarówno w Ustawie o bezpieczeństwie morskim, jak i Ustawie o portach i przystaniach morskich.
To po kolei.
Zacznijmy od wybranych najważniejszych zmian, w tej pierwszej ustawie:
- nowelizacja wprowadza obowiązkowe audyty dodatkowe po zatrzymaniu statku. Mają one na celu weryfikację wykrytych uchybień oraz ustalenie przyczyn ich powstania w przypadku, gdy w raporcie z inspekcji, podczas której doszło do zatrzymania, wskazano 5 lub więcej niezgodności z wymaganiami Kodeksu ISM;
- przewiduje obowiązkowy audyt dodatkowy armatora po zatrzymaniu dwóch eksploatowanych przez niego statków w okresie 24 miesięcy;
- nakłada na upoważnioną uznaną organizację obowiązek informowania właściwego dyrektora urzędu morskiego o fakcie zgłoszenia przez armatora albo kapitana statku inspekcji albo audytu oraz terminie ich przeprowadzenia;
- upoważnia ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do powierzenia, w drodze umowy, uznanej organizacji wykonywanie zadań administracji morskiej w zakresie dokonywania inspekcji i audytów oraz wydawania certyfikatów statkom innym niż jachty o długości do 24 m i statki rybackie o długości do 24 m;
- umożliwia inspektorowi państwa bandery do uczestniczenia w charakterze obserwatora w inspekcji albo audycie przeprowadzanym przez upoważnioną organizację;
- likwiduje wymóg posiadania dokumentu kwalifikacyjnego w przypadku uprawiania żeglugi na morskich wodach wewnętrznych na jachtach motorowych o mocy silnika do 75 kW i o długości kadłuba do 13 m, których prędkość maksymalna jest ograniczona konstrukcyjnie do 15 km/h;
- doprecyzowuje przepisy i zmienia upoważnienie ustawowe w zakresie obowiązków liczenia i przekazywania informacji, zarówno o liczbie, jak i o tożsamości pasażerów;
- likwiduje wymóg posiadania dokumentu kwalifikacyjnego w przypadku uprawiania żeglugi na morskich wodach wewnętrznych na jachtach motorowych o mocy silnika do 75 kW i o długości kadłuba do 13 m, których prędkość maksymalna jest ograniczona konstrukcyjnie do 15 km/h;
- wyłącza jednostki pływające ze Służby Ochrony Państwa ze stosowania przepisów tejże ustawy, podobnie jak w przypadku Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji czy Straży Granicznej.
Wydaje się, że akurat te zapisy co do zasady nie budzą większych emocji i są w miarę przemyślaną odpowiedzią na zapotrzebowanie zainteresowanych organów i praktyki rynkowej.
Zmiany w ustawie o portach i przystaniach morskich
I tutaj robi się zdecydowanie bardzie kontrowersyjnie.
Wprowadzone zostaje:
- umożliwienie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej wskazania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw klimatu, w drodze rozporządzenia, portu przeznaczonego do obsługi morskich farm wiatrowych;
- przyznanie Skarbowi Państwa prawa pierwokupu udziałów albo akcji w spółce handlowej, która dysponuje prawami do nieruchomości położonej w granicach portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Szczecin, Świnoujście, Gdynia i Gdańsk), a także spółce, która jest użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w granicach portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Prawo to dotyczy również spółki, której oddano całość albo część nieruchomości położonej w granicach portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej w użytkowanie, dzierżawę lub najem albo z którą zawarto inną umowę uprawniającą do korzystania lub pobierania pożytków z całości nieruchomości albo jej części przez okres powyżej 10 lat (o czym jeszcze poniżej);
- w przypadku uzasadnionego wniosku ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej – przyznanie Radzie Ministrów prawa do upoważnienia innego podmiotu, w tym spółki handlowej z większościowym udziałem Skarbu Państwa, do wykonywania prawa pierwokupu;
- doprecyzowanie procedury pierwokupu w przypadku, gdy prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w granicach portu lub przystani morskiej lub udział w takim prawie, wchodzi w skład masy upadłości.
Procedura pierwokupu w porcie
Jak ma zatem wyglądać procedura pierwokupu udziałów spółki prowadzącej biznes w porcie?
Sprzedawca udziałów albo akcji w spółce, nie później niż w terminie 7 dni od daty zawarcia warunkowej umowy sprzedaży, ma obowiązek zawiadomić na piśmie pod rygorem nieważności, przesyłką poleconą (nadaną za potwierdzeniem odbioru w placówce pocztowe) ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej o treści umowy sprzedaży udziałów albo akcji.
Termin do złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa Skarb Państwa pierwokupu wynosi 3 miesiące i jest liczony od dnia ww. zawiadomienia.
O wykonaniu prawa pierwokupu, minister albo upoważniony podmiot, zawiadamia na piśmie pod rygorem nieważności przesyłką poleconą osobę składającą ww. zawiadomienie.
Od daty ww. zawiadomienia, ministrowi i upoważnionemu podmiotowi przysługuje prawo przeglądania ksiąg i dokumentów spółki, której udziały albo akcje mają zostać zbyte. Jednocześnie, są oni uprawnieni do żądania od tej spółki informacji dotyczących obciążeń i zobowiązań nieujętych w księgach i dokumentach. Uzyskane, w wyniku realizacji tego uprawnienia, informacje stanowić mają tajemnicę przedsiębiorstwa. Ministerstwo uzyskuje zatem instrument szczegółowego badania każdego z prywatnych podmiotów działających w granicach wskazanych portów morskich, bez jakiś szczególnych ograniczeń.
A dalej – jeżeli określona w zawiadomieniu cena sprzedawanych udziałów albo akcji odbiega od jej wartości rynkowej, minister może, w terminie do 30 dni od dnia złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, wystąpić do sądu o ustalenie ceny tych udziałów albo akcji. To zaś oznacza, że Skarb Państwa może nie tylko zakwestionować cenę ustaloną przez strony transakcji, ale także – jeśli uzna, że jest ona nierynkowa – zapłacić stronie sprzedającej kwotą niesporną. Na pozostałą, ewentualną część, trzeba będzie poczekać aż do wydania wyroku sądowego.
W praktyce oznacza to dodatkowo możliwość skutecznego zablokowania takiej transakcji na lata. Nie mówiąc już o tym, że tryb podejmowania decyzji przez ministra (decyzji politycznej) może być w konkretnym przypadku całkowicie dowolny.
Podsumowanie
Nowelizacja – zgodnie z jej uzasadnieniem – ma na celu:
- poprawę bezpieczeństwa żeglugi,
- zwiększenie efektywności działań administracji morskiej w imieniu państwa bandery,
- umożliwienie budowy przez administrację morską portu do obsługi morskich farm wiatrowych,
- a zgodnie z zapewnieniami resortu infrastruktury – ochronę polskich portów przed rosyjskim kapitałem.
Uprawnienie do budowy portu do „obsługi morskich farm wiatrowych”, obojętnie czy piszemy o porcie instalacyjnym, czy eksploatacyjnym, nie ma istotnego znaczenia dla branży MEW. Deweloperzy i operatorzy znajdą odpowiednią i istniejącą infrastrukturę niezależnie od politycznych decyzji w tym zakresie.
Odnosząc się do rozszerzenia prawa pierwokupu, nie można zapominać, że obrót nieruchomościami w portach był do tej pory i tak mocno ograniczony. Skarb Państwa, oprócz prawa pierwokupu (przy użytkowaniu wieczystym – prawa pierwszeństwa nabycia) nieruchomości, miał zawsze uprzywilejowaną pozycję i mógł z niej skutecznie korzystać.
Natomiast dodatkowe uprawnienia i to w takim kształcie mogą mieć zdecydowanie negatywny wpływ na prowadzenie działalności przez firmy, które działają na terenach portowych. Będą też powodować spadek zaufania inwestorów i brak pewności obrotu.
Pojawia się też istotne ryzyko próby wykupu udziałów i akcji podmiotów, których działalność w granicach portu w ogóle jest znikoma.
Wątpliwości powstają wreszcie w zakresie tego, jaki odsetek kapitału zakładowego spółki mają stanowić zbywane akcje albo udziały, aby były objęte prawem pierwokupu. Ustawa tego niestety również precyzuje.
Czy nowela zrodzi więc problemy i spory w praktyce?
Na pewno.
Niebawem będziemy mogli przyjrzeć się temu bliżej, gdyż – choć omawiana nowelizacja wchodzi w życie w ciągu 30 dni – to przepisy dotyczące prawa pierwokupu zostały uznane za szczególnie pilne. Stąd też termin na ich wejście w życie został skrócony do 14 dni, liczonych od dnia ich ogłoszenia.
Nie można nie odnieść zresztą wrażenia, że motywem do wprowadzenia części z jej zapisów mogły być bieżące sprawę związane z nieruchomościami położonymi na terenach portów morskich (w Szczecinie dotyczy to choćby próby zablokowania transakcji udziałów spółki Bulk Cargo, czy też dodatkowe ograniczenie możliwości oddania przedsiębiorstwa w dzierżawę z prawem pierwokupu przez syndyka masy upadłości ST3 Offshore). Przypomina to trochę ostatnią próbę nowelizacji prawa cywilnego zwaną potocznie „Lex Kaczyński”.
Tak się prawa po prostu nie stanowi.
Stoimy na stanowisku, że przyjęte w tych zapisach rozwiązania nie są zgodne z Konstytucją RP. Powołując się na slogan o bezpieczeństwie państwa, nie wprowadzają zrównoważonych, racjonalnych i kontrolowanych zasad ograniczania prawa własności w portach morskich. Naruszają w ten sposób podstawową regułę konstytucyjną, którą jest ochronę prawa własności. O zasadzie państwa prawa i praworządności, nie wspominając.
Szykuje się, i to zupełnie niepotrzebnie, kolejne pole walki, w tym sądowej, na linii przedsiębiorstwa prywatne – Skarb Państwa.
Opracowane przez:
